乔·洛

气候之家新闻网站

2026年6月18日

随着波恩会谈接近尾声，许多国家对推进适应气候影响的工作缺乏进展表示失望。

民间社会成员呼吁将适应资金增加三倍。照片：国际可持续发展研究所/地球谈判公报-基亚拉·沃思

今年波恩会议的一项关键任务，是就如何落实《全球适应目标》的指标达成共识。这些指标由各国政府在COP30结束时仓促重写，而此前专家们已历经多年艰苦努力。

使其可使用需要制定与指标相关的背景信息（元数据）和方法论。这些指标包括每10万人中受早期预警系统覆盖的人数，或易受气候变化影响的人口中获得心理健康和心理社会支持的比例等衡量标准。

在波恩，关于谁来承担这项工作存在一些争论：是增加政府谈判人员，还是增加技术专家？工作组中是否应有原住民代表？

但主要的分歧点——也是可能在今天会谈结束前阻碍达成任何协议的关键问题——一如既往地是资金问题。发展中国家一致要求，将《COP30协议》中关于到2035年将适应资金增加三倍的目标纳入在波恩举行的全球适应目标协议中。大多数发达国家则持反对意见，长期以来一直希望将全球适应目标与资金问题分开处理。

尽管三倍目标已达成一致，伦敦动物学会的贝森·劳克林表示，在全球适应目标文本中重申这一目标“传递了一个重要的政治信号，强调解决日益扩大的适应性资金缺口，并有助于维持对发达国家扩大支持的压力”。

一些发展中国家对COP30上达成的全球适应目标指标担忧之一是，如果未能达到这些指标，他们会被指责。而富裕国家则可能担心，如果融资与全球适应目标挂钩，而他们未能将其翻三倍，反而会成为他们自己对进展缓慢要负的责任。

在发表时，各国政府正在举行非正式磋商，以探讨是否能找到前进的方向。但鉴于周三晚上他们甚至无法就是否应将新草案文本作为谈判基础达成一致，剩余时间内克服分歧的可能性似乎渺茫。

各国在适应基金董事会席位上持有不同意见

随着全球变暖，急需的适应气候变化资金可能陷入难以触及的银行账户，风险日益增加，因为各国政府未能在波恩解决如何将富裕和贫穷国家分类的持续争论。

六月的谈判旨在达成协议，将联合国适应基金“专用”于《巴黎协定》，而非同时服务于旧的《京都议定书》。这一决定本可以在COP31早期就被正式批准。

但这个看似简单的决定却很复杂，因为全球北方和南方国家无法就如何正式定义彼此达成一致。

较不富裕的国家希望适应基金董事会席位继续在附件1和非附件1国家之间分配，就像现在这样。附件1是1992年各国政府制定的富裕国家名单。

附件1国家同意董事会席位应分配，但希望将这两个类别称为“发达”和“发展中国家”，这两个类别更为宽松，可以根据各国经济状况的变化而演变。

根本问题是欧盟及其他国家希望像中国和沙特阿拉伯这样规模更大、更富裕的发展中国家与传统捐助国政府共同承担气候融资的责任。尤其是中国，强烈抵制这一做法，得到了其他非附件一/发展中国家的支持。

根据波恩会议的结论草案，尽管在更新基金条款和条件以服务《巴黎协定》以及定期审查其工作的时间安排上存在分歧，各国政府将同意不就适应基金董事会的组成达成一致，并将在COP31再次讨论此事。通常，重大妥协只能由参加COP的环境部长做出，而非来波恩的低级别官员。

但这一推迟增加了各国未能完全同意在COP31过渡该基金的风险。这意味着该基金无法动用联合国新第6.4条碳交易机制中所有碳信用5%提成（除最脆弱国家外）筹集的资金。

随着适应需求的增加，这可能意味着数百万美元闲置。该基金负责人米科·奥利凯宁周二在波恩接受《气候之家新闻》采访时表示，“这将导致损失和损害，这将比适应更昂贵——而这些成本将由那些对问题贡献最少、通常没有社会保障网络支持的人承担。”

美国退出气候公约，预算出现空缺

尽管美国未参与波恩会谈，华盛顿的决定仍然在讨论中占据重要地位。去年一月，特朗普政府不仅决定退出《巴黎协定》——就像他第一任期一样——还退出了联合国气候变化框架公约》。

根据秘书处在波恩气候谈判期间举办的简短信息发布会，这一举措将对总部位于波恩的机构及其不断扩展的议程中的众多活动产生重大影响。

附属监督机构主席朱莉娅·加德纳提到，美国退出可能会限制秘书处支持各国，尤其是发展中国家推动气候行动的能力。

联合国气候变化框架公约秘书处在简报中表示，美国退出公约将于2027年2月27日正式生效，因此退出将直接影响2028-2029年度的预算。华盛顿目前是该公约最大的单一资金捐助国。其退出将在两年内削减核心贡献21%，即1690万欧元。

谁会填补这个空缺？

当特朗普在2025年1月就职后不久将美国从《巴黎协定》中撤出时，美国亿万富翁迈克尔·布隆伯格承诺将弥补华盛顿留下的缺口，并与其他未具名的资助者共同承担。据联合国气候变化框架公约文件称，自那以他命名的慈善机构已向联合国气候变化机构捐赠了至少1700万美元。

但彭博社或其他非国家捐助者只能向补充活动的预算捐款，不能为核心预算做出贡献，而核心预算正是波恩会议或政府授权活动的举办所依赖的，转型倡导机构董事总经理托比亚斯·霍勒告诉《气候之家新闻》。

他解释说，补充活动预算中的资金不能用于满足核心预算需求，并补充说这方面的资金只能来自政府。

根据美国智库气候与能源解决方案中心的说法，“一种情景是，随着预算缺口在现有捐助国之间平均分配，其他方（如中国、日本、德国、英国、法国）必须将贡献增加约27%，以维持当前预算。”

对霍勒来说，即使预算短缺是挑战，“这一局面可能是一个机会”，推动联合国气候进程改革，并改善气候公约与其他如生物多样性和沙漠化条约的联合工作。

联合国将继续与各国磋商，并于2027年4月提交2028-2029年度预算提案。截至本文发布时，联合国气候机构尚未对此问题发表评论。