梅根·罗琳

气候之家新闻网站

2026年10月28日

帮助工人和社区顺利转到清洁能源的资金依然被忽视、分散且追踪不善——这一盲区可能破坏气候目标。

一名工人在尼日利亚拉各斯的液化石油气厂检查太阳能电池。（照片：曼苏尔·易卜拉欣/气候之家新闻）

本十年，全球南方承诺投入数百亿美元的国际气候资金，用于实现“公正的能源转型”。大部分由富裕政府和银行承诺的资金将被投入基础设施建设——主要是关闭化石燃料电厂或安装可再生能源。

但这些向低碳经济转型的投资影响着工人和社区，因此需要他们的支持。气候正义专家警告称，如果没有社会保障和参与的资金支持，他们的支持将面临风险，这将使转型面临风险。

2021年和2022年，宣布了多项引人注目的“公正能源转型伙伴关系”，包括南非在格拉斯哥联合国气候大会上的合作，以及印度尼西亚在G20峰会上的合作。

虽然从汽车制造到农业和医疗等各经济领域都需要公平、绿色转型，但迄今为止，能源才是吸引最多关注和资金的来源。早期结果喜忧参半，拥有公正能源转型伙伴关系的国家在摆脱燃煤发电上的进展比预期慢。

另一个挑战是，公正能源转型伙伴关系提供的绝大多数资金以贷款形式存在，而支持当地社区转型期所需的资助只占极小一部分。

根据为巴西G20发布的政策简报，在对南非、印度尼西亚和越南的公正能源转型伙伴关系承诺融资中，资助仅占4%，优惠低于市场利率贷款占53%，商业贷款占25%，担保占13%。

2023年，慈善基金会发现了这些合作中司法方面的重要空白，设立了一项2000万美元的基金，支持公正能源转型伙伴关系国家的社区和非政府组织，帮助他们为当地人民争取公平待遇。

慈善机构支持社区参与

在三年来向60个社区组织、工会和研究人员发放资助的气候工作基金会——与宜家和劳德斯基金会共同设立了全球南方公正转型基金——已经学会了如何补充公正能源转型伙伴关系。

“这些项目的目的是将资金转移到能源项目中，我们的资助则建设了让资金能够落地的公民和治理基础设施，”气候工作基金会的公正转型主管贾斯汀·西尔维斯特告诉《气候之家新闻》。

在基金支持下取得的成果包括在印度尼西亚由财政部支持的次国家自然资源基金模式取得进展，该模式为各区将煤炭收入引入发展中社区的后煤炭经济提供了途径。

与此同时，在南非，非营利组织INSPIRE与太阳能开发商前瞻资本合作，建立社区领袖的信任，并为太阳能项目签署了租赁协议，该项目位于受保护的公共土地上——这一模式是可以复制的。

西尔维斯特说，迄今为止的一个关键教训是建设公民社会的经济、公民和文化力量的重要性——而不仅仅是其能力。另一个原因是需要支持社会生态系统，而非孤立项目，并与其他资助方合作。

他说：“当社区团体、研究人员和政府部门在地方、区域和国家层面共同努力解决同一问题时，成果才会出现。”“当社区能够影响转型决策，而不仅仅是被动应对时，我们看到了明显的胜利，积极的政策成果、法院裁决和公共资金的流动。”

缺失的融资类别

尽管这些早期努力为确保社区实现公平绿色未来非常重要，但没人知道具体有多少资金投入其中。这主要是因为，作为一种近年来才演变出的新兴气候行动类别，公正转型的资金尚未被全面衡量或跟踪。

随着能源转型加速推进，所需的能源需求也没有达成共识。国际对发展中国家支持的预计需求从一个高级别气候融资小组提出的2035年每年500亿美元到民间社会公平审查每年2420亿美元不等。但这些数字很难直接比较。

一份关于公正转型融资及其如何与即将在安塔利亚举行的COP31气候峰会上建立的新公正转型机制合作的新讨论文件指出，该机制面临“定义、方法学和核算上的挑战”。

它将公正转型融资定义为“主要来自公共来源的资金，尤其是基于赠款、高度优惠且不产生债务的资金，支持推动经济摆脱开采型、碳密集模式所需的政策和措施，同时公平分配成本和收益”。

合著者、格兰瑟姆研究所公正转型金融实验室的研究员王乔迪-安在一场关于论文发现的网络研讨会上表示，目前尚无统一的跟踪工具或共享分类法，也没有监督此类资金流动。

“不透明......这让我们对公正转型融资失去了合理的理解，”她说。

这正是“贝伦-安塔利亚公正机制”——在强烈倡导该机制的民间社会团体中称为贝伦行动机制——发挥作用的地方。

贝伦行动机制下属的资源动员组

作为其目标、形式和工作方法的一部分，这些国家将在土耳其举行的COP31谈判中开始定义，气候行动网络国际，一个由数百个非政府组织组成的联盟，正推动公正转型机制加入该“资源动员小组”。

报告解释说，这可以探索和发展提升全球公正转型融资的数量、质量和治理的方法，旨在使其更易和更公平获得。

更具体地说，它可以绘制可用的支持和资金缺口，向新的公正转型机制通报金融现实和需求，并提出金融机构、捐助国和实施公正转型的行为者之间的合作伙伴关系。

2026年6月15日波恩气候谈判上呼吁建立贝伦-安塔利亚公正过渡机制的横幅（照片：可持续发展研究所/地球谈判公报-基亚拉·沃思）

气候行动网络全球倡导负责人、该论文的合著者丽贝卡·蒂森强调，目标不是再设立一个联合国气候基金——这是捐助国政府对此持谨慎态度的。相反，她形容资源动员小组的角色“更灵活、更具创新性”。

其首要任务之一是提高公众对公正转型融资的认识——这尚未成为气候资金的正式类别。气候融资传统上主要分为两大类：减缓（减少排放的措施，如安装可再生能源）和适应（保护人员、基础设施和生计免受气候变化影响）。

第三个支柱最近出现了：损失和损害（应对并最小化由气候驱动的灾害和长期压力造成的破坏和伤害）。

四处推动公正转型融资

蒂森认为，现在是将“公正转型”纳入金融体系的时候了，并解释说这可以通过两种主要方法实现。首先，确保现有领域——减缓、适应以及损失与损害——都融入了强有力的公正要素。

第二是识别“被忽视”的具体公正转型政策和措施，并展示如何分别资助。

文件举例包括爱尔兰为低收入家庭提供燃料津贴和税收减免以抵消碳税带来的额外成本，罗马尼亚在其煤炭地区提供再培训机会，智利为受污染地区的生态系统修复提供资金，以从资源开采中恢复。

此外，西班牙政府因在煤矿和电力逐步淘汰的地区，基于与国家、地区和地方政府、工会及产业的三方协商，资助正式协议和公正转型战略而广受赞誉。

国家自主贡献对公正转型非常重视

关于公正转型融资的讨论正在兴起，正值各国政府开始将公正转型的理念及其实施方式，以更为有意义的方式纳入国家气候行动计划（国家自主贡献）之时。

国际劳工组织的一份报告涵盖了截至2025年11月提交更新国家自主贡献的123个国家——这是自2015年以来的第三组国家——发现明确提及“公正转型”的比例为79%，比第二轮的50%有所上升。

报告称，许多国家已不止一处提及“公正转型”，而是设立多个参考或专门章节，而约一半的国家自主贡献现在提及公正转型的后续机制或制度安排。

明确分配公正转型资源的比例上升至26%，无论是财政承诺、预算线还是指定资金渠道，而上一轮国家自主贡献的比例仅为2%。

报告还扩大了视野，显示就业已成为气候行动中的普遍考虑因素，90%的最新国家自主贡献都提到就业，并越来越关注绿色就业和体面工作。社会包容和公平也更为突出，超过四分之三的国家自主贡献中出现。

劳工权利视角聚焦所有工人

这一更广泛的公正转型视角与国际工会联合会的观点相符，该联盟主张必须带来可再生能源和其他绿色产业的高质量就业机会，尊重劳工权利，建立在社会对话之上，同时通过社会保障体系补偿那些在向低碳转型过程中受损的群体。

联合会全球气候政策协调员伯特·德韦尔强调，所有这些都需要资金支持。他的组织认为，随着经济走向绿色化，最好通过为工人和低收入人群规划公平待遇来实现这一点。

“这并不总是为了有更多的钱——更多的公共资金，更多的私人资金，”德韦尔说。“这也关乎外面有什么，以及它们如何分配——谁赢了，谁输了？”

例如，在推动电动汽车销售而非汽油或柴油车时，政府补贴往往流向富裕家庭，而那些不能或不愿买车的人使用的公共交通则投资不足。

巴西亚马逊地区的贝伦总站停放了五辆新电动公交车中的两辆。（照片：爱丽丝·马丁斯·莫赖斯）

同样，在富裕国家，公正转型常被视为仅限于帮助煤矿或油田工人寻找新的绿色工作岗位。但德韦尔表示，这种解释过于狭隘。

联合国气候会议的关键决策明确指出，多个领域都需要公正转型，并需要“全社会和全经济的方法”。

德韦尔说：“所有受气候变化或气候政策影响的工人都应成为公正转型政策的对象，最好的应对方式是给予他们体面的工作和良好的合同，这意味着正式工作或非正规工人的正式工作。”

这在发展中国家尤为重要，因为非正规劳动占经济活动很大一部分，从事非正规工作的人面临被排除在公正转型之外的风险。到目前为止，这些数据基本未被纳入对公正转型资金需求的估算之外。

缩小开发差距

除了补偿受气候变化影响的工人外，社会保障和社会福利体系还可以有效为受气候变化影响的弱势群体提供公正转型支持。

早在2021年，创纪录的降雨导致德国和比利时边境的河流决堤，造成至少170人死亡，许多员工因此失业数月，直到公司恢复。

但德韦尔指出，他们并没有因为国家社会保障体系而经济上受损——这与巴基斯坦等发展中国家不同，那里的人们的小企业或田地因洪水被毁，只能依靠救济。

埃及谈判代表哈立德·哈希姆，协调联合国气候谈判中77国集团和中国发展中国家公正转型路线的协调员，他表示，新成立的公正转型机制必须采取更广泛的视角，致力于缩小富国与贫困国之间的发展差距，使贫富国能够采取更有力的气候行动。

例如，仅仅是将工厂的能源改为太阳能，就需要在基础设施、电网、劳动力技能培训，甚至支持地方层面的基本健康和教育服务等一系列投资，他认为。他补充说，所有这些不同活动的资金“可以被视为公正转型的一部分”。

公正转型机制可以连接和协调

鉴于挑战的广泛性，气候行动网络国际提议在公正转型机制下设立一个资源动员小组，将联合国气候进程内外的动态连接起来，协调众多现有和潜在的资金来源，并使其被认可为公正的转型资金，并制定共享指导方针。

蒂森表示，目前多边开发银行已在采用自身原则推动公正转型，但开始认识到新机制在汇聚资助方讨论如何改善合作方面所能带来的价值。

这包括联合国气候基金，如绿色气候基金，其战略中提到公正转型，但迄今资助的项目很少直接解决这一问题。

2024年11月18日，在于阿塞拜疆巴库举行的COP29气候大会上，活动人士要求为公平的能源转型提供资金。（照片：联合国气候变化-哈比卜·萨马多夫）

“如果[公正转型机制]能够以正确的职能、方式和原则建立起来，它确实可以为如何开展COP讨论树立一个很好的先例，同时纳入新成员和新参与者，但要通过仍植根于多边气候协定的明确标准和方法来实现，”蒂森表示。

她建议，下一届国家气候计划全球盘点将于2028年底结束，可以评估并回应各国在公正转型上的进展及其资金支持，这些成果必须得到所有政府的一致认可。

联合国气候变化框架公约常设财政委员会可根据该盘点报告提供，该委员会每四年评估发展中国家的气候融资需求，第三份报告预计于2028年发布。虽然委员会迄今缺乏公正转型资金的数据，但这些数据可通过新的公正转型机制提供。

“这可能是谈判中现有内容之间的明确联系......贝伦行动机制的附加价值，”蒂森说。